Balladen over Riisagers breve: Hvem ejer og leder folkeskolen?

Optakt:

Undervisningsminister Merete Riisager har i august 2017 udsendt breve til flere af skolens aktører: Lærere, pædagoger, skoleledelser, skolebestyrelser og politikere i kommuners børne- og ungeudvalg. Brevet til lærerne har skabt ballade, og ord som ”politiserende”, ”stærkt kritisabelt” og ”utidig omgåelse af det kommunale ejerskab og den kommunale ledelse af folkeskolen” er udtalt fra Børne- og kulturchefforeningens formand. KL er indblandet og nu er ministeren ligefrem kaldt i samråd.

I dette indlæg vil vi argumentere for følgende konklusion:

Ministerens breve var stilet til forskellige aktører, og vi vurderer, at dette var helt i overensstemmelse med folkeskoleloven. Til gengæld vurderer vi, at Jan Henriksen, formand for Børne- og kulturchefforeningen, KL og Annette Linds (S) ageren er problematisk, idet der optræder udtalelser som vi vurderer er i modstrid med folkeskoleloven, og at vi som vælgere er i tvivl, om KL er en organisation med et demokratisk mandat, eller en koncern som handler ud fra egen forretningslogik og krav om indtjening.

Balladen

Lad os først starte med Formand for Børne- og Kulturchefforeningen Jan Henriksen, som har udtalt: ”Som kommunale chefer finder vi dette tiltag stærkt kritisabelt og en utidig omgåelse af det kommunale ejerskab og den kommunale ledelse af folkeskolen. Udover at brevene er politiserende, så forstærker henvendelsen i sig selv den stigende uklarhed om, hvem der ejer folkeskolen” (jv.dk)

Samtidig beder han KL om ”hjælp til at gøre opmærksom på problemet” (folkeskolen.dk):

"Vores henvendelse til KL handler om, at vi som arbejdsgivere oplever, at der i den konkrete sag ikke bliver gået i takt. Vi rettede derfor henvendelse til kommunernes fælles arbejdsgiverorganisation KL med en henstilling om, at have en dialog om det fælles perspektiv" (folkeskolen.dk)

Arne Eggert fra KL bekræfter modtagelse af henvendelse, og formand for KL Martin Damm sender så et brev til ministeren (folkeskolen.dk). Nu skal der holdes møde mellem KL og ministeren, kan vi forstå.  

Hvad sker der? Lad os først undersøge de udtalelser, som Jan Henriksen kommer med:

Hvem ejer skolen? - Aktører i folkeskolen jf. folkeskolens formål:

Jan Henriksen skriver ”det kommunale ejerskab” af skolen. Her kan man hurtigt få den tanke, at folkeskolerne er ejet af kommunerne. Men kan man sige det på dén måde? Skolens virke er omfattet af folkeskoleloven. Her fremgår der ifølge §2, at ”Kommunalbestyrelsen har ansvaret for folkeskolen” (retsinformation.dk). Ifølge stk. 2 i §2 står der desuden, ”Den enkelte skoles leder har inden for rammerne af lovgivningen og kommunalbestyrelsens og skolebestyrelsens beslutninger ansvaret for undervisningens kvalitet i henhold i folkeskolens formål, jf. §1, og fastlægger undervisningens organisering og tilrettelæggelse” (retsinformation.dk). Hvis vi konsulterer §1 som der henvises til, nævnes aktører som ”Folkeskolen”, ”forældrene”, ”eleverne”. Den såkaldte formålsparagraf slutter med ”Skolens virke skal derfor være præget af åndsfrihed, ligeværd og demokrati” (retsinformation.dk). Hvis vi et øjeblik hopper til §2, denne gang stk. 3 står der ”Elever og forældre samarbejder med skolen om at leve op til folkeskolens formål” (retsinformation.dk).

Der er dermed nævnt følgende aktører under folkeskolens formål: ”Folkeskolen” – ”Elever” – ”Forældre” – ”Skoleleder” -  ”Kommunalbestyrelsen” og ”Skolebestyrelsen”.

Når undervisningsministeren skriver til lærere og pædagoger (Folkeskolen), skoleledere, skolebestyrelser (forældre) og politikere i kommuners børne- og ungeudvalg (kommunalbestyrelsen) må det være udtryk for, at ministeren har forholdt sig til hvilke aktører som er relevante i forhold til skolens virke jf. folkeskoleloven. Her kunne vi godt have tænkt os, at ministeren havde skrevet et brev til eleverne også, men dét er en anden diskussion.

Ordet ”ejer” findes ikke i folkeskoleloven. Der fremgår helt tydeligt, at kommunalbestyrelsen har ansvaret for folkeskolen. Til gengæld fremgår forvaltningen ikke. Overhovedet ikke. Forvaltningen er ikke en del af skolens virke ifølge folkeskoleloven.

Derfor kan det undre, hvordan en embedsmand, som er formand for Børne- og Kulturchefforeningen Jan Henriksen, udtaler sig om folkeskolens ejerskab. Jan Henriksen har al mulig ret til at kritisere. Men ejerskab af skolen må høre under de aktører, som er relevante i forhold til skolens virke jf. folkeskoleloven. Udtalelsen om ejerskab er således ikke udtryk for kommunalbestyrelsernes holdning, men hans egen. Hans udtalelser må derfor siges at være politiserende.

Jan Henriksen udtaler desuden ”vi som arbejdsgivere oplever”, og dette kan undre. For er det Børne- og Kulturchefforeningen, som er arbejdsgivere i forhold til folkeskolens ansatte? Da kommunerne er kommunalt drevet skolevæsen, må arbejdsgiverne være kommunalbestyrelserne. Jan Henriksen selv er også ansat som embedsmand, kan fyres og er underlagt den politiske ledelse. Han kan derfor ikke have noget grundlag for at udtale ”vi som arbejdsgivere” som Børne- og kulturchef, da han selv også ansat af kommunalbestyrelsen, som er den reelle arbejdsgiver.

Den kommunale ledelse af folkeskolen i forhold til problematikken omkring fælles mål:

Jan Henriksen kritiserer også ministeren for utidig omgåelse af ”den kommunale ledelse af folkeskolen”. Dette må vi undersøge nærmere. Hvad skrev ministeren i brevet til lærerne? Blandt andet:

”Der er bl.a. indgået en bred politisk aftale om at løsne på bindingerne i Fælles Mål, så færdigheds- og vidensmålene fremover bliver vejledende. Det skal give jer et større professionelt råderum til at tilrettelægge undervisningen.” (uvm.dk)

Hvis vi konsulterer folkeskoleloven, især set i relation til fælles mål, vurderer vi, at disse må være knyttet til læseplanen, som omtales i folkeskoleloven. Undervisningsministeren henviser også flere gange til revidering af folkeskoleloven i brevene. Dette er relevant, hvis vi vil undersøge den kommunale ledelse i forhold til fælles mål:

§ 10. Undervisningsministeren fastsætter regler om formålet med undervisningen i folkeskolens fag og obligatoriske emner efter §§ 5-7 og § 9. Undervisningsministeren fastsætter desuden regler om kompetencemål for bestemte klassetrin samt færdigheds- og vidensmål i de enkelte fag/emner, herunder regler om opmærksomhedspunkter inden for udvalgte kerneområder i dansk og matematik.

Stk. 2. Skolernes læseplaner skal for folkeskolens fag og obligatoriske emner, jf. §§ 5-7 og § 9, stk. 1, beskrive den udvikling i indholdet i undervisningen, der tilrettelægges med henblik på at nå kompetencemålet. Læseplanerne skal herunder beskrive trinforløb, der understøtter arbejdet med færdigheds- og vidensmål. Læseplanerne skal godkendes af kommunalbestyrelsen, jf. § 40, stk. 3. Undervisningsministeren udsender vejledende læseplaner. (retsinformation.dk)

To vigtige pointer:

1. Det er Undervisningsministeren, der fastsætter formål, regler om kompetencemål samt færdigheds- og vidensmål
2. Læseplaner skal godkendes af kommunalbestyrelsen

Der henvises senere til denne paragraf, hvorfor disse to pointer er meget vigtige. For, som det fremgår, skal kommunalbestyrelsen ikke udarbejde, fastlægge, producere, angive eller bestemme læseplaner, men alene GODKENDE læseplanerne.

Senere i folkeskoleloven kommer vi til §40, som beskriver ”Styrelsen af kommunens skolevæsen”. Denne paragraf er ret vigtig, for det er her, vi kan udforske hvilken ledelsesret kommunen har i forhold til andre aktører, her tænkes især på skolebestyrelser og skoleledelsen.

Mål og rammer, som kommunalbestyrelsen fastlægger ifølge §40 stk. 2 er følgende, kort opsummeret (fra retsinformation.dk):

1. Bevillinger og økonomiske rammer
2. Skolestruktur
3. Inddeling i skoledistrikter
4. Suspension (optagelse i en af kommunes folkeskoler)
5. Antal af skoledage og rammer for klassedannelse, undervisningstimetal, længde, specialundervisning
6. Generelle retningslinjer for skolens virksomhed (henvisning til §3, bl.a. samarbejde lokale aktører, samarbejde med folkeoplysnings- og foreningsliv m.m.)
7. Frivillige madordninger, evt. størrelse af forældrebetaling

Ovenstående beskriver dermed, hvad kommunalbestyrelsen fastlægger ifølge folkeskoleloven.

Nu kommer næste afsnit stk. 3, som er relevant:

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen godkender skolernes læseplaner, jf. § 10, stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at der fastsættes en læseplan for undervisning efter § 5, stk. 4. Kommunalbestyrelsen skal sikre, at hensynet til undervisningens fremme af elevernes alsidige udvikling er tilgodeset gennem beskrivelser i læseplanerne eller på anden hensigtsmæssig måde. (retsinformation.dk)

Som der tidligere er nævnt i §10 stk. 2, skal kommunalbestyrelsen GODKENDE læseplaner og SIKRE, at der fastsættes læseplan (her henvises til §5, st. 4 som omtaler at kommunen kan tilbyde fag på andre klassetrin end angivet i §5 stk. 2). Der er altså ikke kommunalbestyrelsen, som skal udarbejde, fastlægge, producere, angive, bestemme læseplaner, men alene GODKENDE og SIKRE, at hensyn opfyldes.

Hvem har det formelle ansvar for læseplaner?

Ifølge folkeskoleloven §44 stk. 8 fremgår der, at:

Stk. 8. Skolebestyrelsen udarbejder forslag til kommunalbestyrelsen om skolens læseplaner, jf. § 40, stk. 3. […] (retsinformation.dk)

Ifølge ovenstående er det skolebestyrelsen, som udarbejder forslag til skolens læseplaner.

Hvis vi læser lidt videre, til skolelederens rolle, fremgår der ifølge §45 stk. 3:

Stk. 3. Skolens leder udarbejder forslag til skolebestyrelsen om skolens læseplaner, jf. § 44, stk. 8, […] (retsinformation.dk)

Ifølge folkeskoleloven er ansvar for læseplaner derfor således:

1. Skoleleder udarbejder forslag til læseplaner til skolebestyrelsen
2. Skolebestyrelsen udarbejder forslag til kommunalbestyrelsen om skolens læseplaner
3. Kommunalbestyrelsen godkender læseplanerne

Til gengæld fremgår forvaltninger ikke i relation til den kommunale ledelse af folkeskolen. Heller ikke Børne- og Kulturchefer. Ej heller KL. Kommunalbestyrelsen, sammen med skolebestyrelser og skolelederen har ansvaret for ledelse af skolen. Dette er klart beskrevet i folkeskoleloven. Når Jan Henriksen, formand for Børne- og Kulturchefforeningen, udtaler sig om den kommunale ledelse af folkeskolen har han, som tidligere nævnt, ikke demokratisk mandat til sin udtalelse. Desuden giver han det indtryk, at problematikken omkring fælles mål er et anliggende, som handler om den kommunale (forvaltnings)ledelse af folkeskolen. Dette er ikke korrekt jf. ovenstående, idet skoleleder og skolebestyrelse skal udarbejde forslag til læseplaner, og kommunalbestyrelsen alene skal godkende denne.

Samrådet:

Lad os vende tilbage til ”balladen”. Undervisningsministeren har fået et brev fra KL og skal holde møde med KL. Desuden er undervisningsministeren også indkaldt til samråd af Annette Lind (S) som spørger:

"Anerkender ministeren, at ansvaret for folkeskolen ligger hos kommunerne, og hvordan hænger det i så fald sammen med ministerens politiske brev, uden om kommunerne, sendt direkte til bl.a. alle landets lærere og pædagoger?" (folkeskolen.dk)

Noget kan tyde på, at Annette Lind måske ikke kender til folkeskoleloven. For ja, ansvaret for folkeskolen ligger hos kommunerne. Dette skal forstås som kommunalbestyrelserne, som har det demokratiske mandat i de enkelte kommuner. Ikke forvaltningerne. Ikke embedsmænd. Ikke KL. Undervisningsministeren har ikke sendt brev ”uden om kommunerne” idet politikere i kommuners børne- og ungeudvalg også har modtaget et brev. Desuden, problemet, som handler om, at de fælles mål bliver vejledende, ligger udenfor kommunalbestyrelsens styringsområde. Det er skolebestyrelsen og skolelederen, som har ansvaret for fastlægge læseplanen, som kommunalbestyrelsen skal godkende. Man kan derfor sige, at undervisningsministeren tværtimod har forfattet nogle breve, som er i overensstemmelse med folkeskoleloven, og Annette Lind (S) tilsyneladende ikke kender godt nok til folkeskoleloven? Det vides ikke, men kan se sådan ud, set udefra.

Hvilke interesser er på spil i KL?

Som tidligere nævnt i starten af dette indlæg, kontakter Jan Henriksen, som er formand for Børne- og Kulturchefforeningen, KL, og Arne Eggert som er udviklingsdirektør for Børne- og Kulturområdet bekræfter, og Martin Damm, som er formand for KL, sender et brev til ministeren.

Så kæden er følgende: En embedsmand skriver til KL – en direktør bekræfter – formanden for KL, en politiker handler. Men på hvilket mandat? Naturligvis er Børne- og Kulturchefforeningen en aktør, som har al mulig ret til at kritisere og deltage i debatten. Men som dette indlæg redegør for, vurderer vi at der hverken demokratisk mandat eller korrekt opfattelse af problemstillingen i forhold til Jan Henriksens udtalelser. Han kontakter KL som skal ”hjælpe” – KL optræder i dette tilfælde som talerør for embedsmænd. Hvad med det demokratiske mandat? Har man konsulteret Børne- og Kulturudvalget i KL inden Martin Damm forfattede brevet og inviterede til et møde med undervisningsministeren? Er dette (endnu) et eksempel på handlinger fra KL, som mere er udtryk for enkelte personers dagsorden, end udtryk for beslutninger baseret på et demokratisk mandat? Som udenforstående bliver man bekymret på demokratiets vegne!

KL som aktør på skoleområdet er blevet mere og mere tydelig indenfor de sidste 10-15 år. Som forælder og udenforstående har jeg godt nok vidst, at KL var en privat organisation, som varetog kommunernes interesser. Dét kan jo lyde tilforladeligt. Men der er noget, som ikke stemmer, når man ser på forskellige hændelser de senere år. Derfor har vi undersøgt KL nærmere.

Ja, KL er en privat organisation. KL har en politisk organisation. KL har også en administrativ organisation (kl.dk) som set udefra er sammenvævet. Det er svært at vurdere, hvornår KL udtaler sig på baggrund af et demokratisk mandat, og hvornår KL udtaler sig ud fra det administrative område. KL har forskellige direktører på forskellige områder. Når jeg som vælger har troet, at KL udelukkende var en organisation, som skulle pleje kommunernes interesser, vejlede og rådgive, bliver jeg overrasket, da jeg ved et tilfælde læser en artikel, hvor administrerende direktør Kristian Wendelboe for KL fortæller, i forbindelse med en såkaldt ”møgsag”:

”Det er jo sådan, at KL er halvt finansieret af et kontingent, som kommunerne betaler, mens den anden halvdel af vores budget er kommercielle indtægter fra konferencer, konsulentydelser, netværk. Alt muligt. Fordi vi er en organisation, der også skal tjene penge, har vi indrettet os anderledes end i en kommunal forvaltning eller et ministerium. Hver enhed i KL har et meget stort budgetansvar med indtægtskrav. Man skal selv finde veje til at tjene penge. Det giver et meget stort økonomisk ansvar.” (danskekommuner.dk).

KL er en privat organisation, som ikke alene agerer på kommunernes vegne, men også har selvstændige enheder, som har et budgetansvar som ”skal tjene penge” med ”indtægtskrav”. Blandt andet med konferencer, konsulentydelser og netværk. Som der skrives, er ”Alt muligt” udtryk for indtægtsgrundlag. Hver enhed skal endda ”selv finde veje til at tjene penge”. Så opstår der en mærkelig hybrid mellem folkevalgtes interesser og koncerndrift, med vidt forskellige formål og dagsordener. At KL også har indrettet sig anderledes end i kommunale forvaltninger eller et ministerium må betyde, at KL heller ikke anser sig underlagt de samme spilleregler som i forvaltninger eller i ministerie? Risikerer man dermed ikke, at demokratiet underlægges koncernlogik? Kan nogen gennemskue, hvad der er hvad? Set udefra er det svært. Da folkeskolen er blevet et vigtigt område for KL, kan man som vælger også blive bekymret for, hvilke kræfter der er i spil: Er udmeldinger fra KL udtryk for kommunernes vilje – det demokratiske mandat, udtryk for enkeltes dagsordener eller udtryk for en koncernbeslutning med det formål at tjene penge?

Konklusion:

Ministerens breve var stilet til forskellige aktører, og vi vurderer, at dette var helt i overensstemmelse med folkeskoleloven. Til gengæld vurderer vi, at Jan Henriksen, formand for Børne- og kulturchefforeningen, KL og Annette Linds (S) ageren er problematisk, idet der optræder udtalelser som vi vurderer er i modstrid med folkeskoleloven, og at vi som vælgere er i tvivl, om KL er en organisation med et demokratisk mandat, eller en koncern som handler ud fra egen forretningslogik og krav om indtjening.

Kilder:

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=192527

https://www.uvm.dk/aktuelt/nyheder/uvm/2017/august/170815-minister-og-foreninger-oensker-alle-en-god-skolestart

http://www.jv.dk/indland/Minister-og-kommuner-i-aaben-konflikt-om-folkeskoler/artikel/2534641

https://www.folkeskolen.dk/614610/riisager-skal-i-samraad-om-skolestartsbreve

http://www.danskekommuner.dk/Artikelarkiv/2017/Magasin-23/Historien-om-en-mogsag/

http://www.kl.dk/Om-KL/Administrativt-organisationsdiagram/

http://www.kl.dk/Kommunalpolitik1/Politisk-organisation/Organisationsdiagram/